香港证监会CEO欧达礼:我们态度是规则有据可循 技术中立(演讲全文)

2019年11月4日至8日,香港金融科技周在香港和深圳举办。11月6日,香港证监会CEO欧达礼发表了“金融科技:一个动态行业的监管策略”主题演讲,金色财经进行了整理和翻译。核心要点如下:

1.根据《证券及期货条例》或《赌博条例》,提供虚拟资产期货进行交易的机构,其交易行为可能被定性为非法活动。

2.在经过证监会授牌的平台进行虚拟资产交易将不受传统证券或投资基金的监管。

3.香港拥有数以十计的虚拟资产交易平台,这些平台虽然对投资者保护构成严重担忧,但在新的监管框架下,它们可能不会申请香港证监会牌照。

4.116日起,证监会将邀请平台运营商提出牌照申请,而这些平台运营商必须承诺并有能力遵守我们的牌照准则及持续的操守规定。

5.我们将确保平台运营商们仅给专业的投资者们,且仅向那些能证明自己在这一领域有足够的投资知识的人提供服务。

6.所有执照平台都必须为虚拟资产丢失或被盗进行投保。比特币和其他更常见的加密货币,并不属于证券。

7.香港证券及期货事务监察委员会必须对创新利益持开放态度,但是我们的底线是需要对新技术的风险保持警惕。基本态度是,规则是有据可循和技术是中立的。

8.香港证券及期货事务监察委员会与其他官方不同,一直使用虚拟资产作为相对中立的标签。而且这些虚拟资产已经开始进入传统金融市场,大多数也被归入到现有证券监管范围之内。

9.香港金融管理局的政策工作主要集中一些企业,这些企业在虚拟资产领域与金融服务和广大公众互动最密切。首先是具有虚拟资产敞口的投资基金。其次是公众可以在其中交易虚拟资产的平台。

10.Libra项目已经吸引了全球各地监管机构的关注,与过去不同,任何一家令人信服的官方部门对策都需要在两个重要方面进行适当协调。首先,涉及到国内数据隐私、金融稳定、市场竞争、反洗钱以及消费者和投资者保护的监管机构,需要比以往任何时候都要加强全方位的合作。第二个方面是所有这些主管部门还必须在全球范围内进行协调,以应对监管套利的实际风险。

演讲全文如下:

香港交易所对创新持开放态度

在去年的金融科技周上,我谈到了一些有关金融服务技术的监管新观点,尤其是一些与基于区块链的加密资产有关的观点。

一年过去了,市场真是发生了巨大变化啊!

在2018年,人们普遍认为加密货币世界对全球金融体系至关重要。G20旗下金融监管机构金融稳定委员会(Financial Stability Board)去年得出结论,尽管从投资者保护的角度来看,比特币之类的区块链“货币”存在问题,但它们尚未构成任何重大的金融稳定风险。

但是Facebook数字货币Libra随后出现了,全球监管机构不得不迅速采取行动。

因此,今天我想从监管的角度审视过去十二个月中发生的一些情况。而且,就像我去年所做的那样,我将概述一些重要的公告,我们将在今天晚些时候发布有关香港加密资产监管的公告。(金色财经注:本文撰写时,香港证券及期货事务监察委员会已经正式发布了(虚拟资产交易平台立场书)

首先,毫无疑问,我们必须应对越来越多的金融服务技术问题。其中包括:如何在自动化程度提高、以及采用人工智能和机器学习的情况下应用现有法规,或者我们是否需要引入全新的监管规则来管理那些基于新技术的活动。

对于将金融服务外包给少数“大型科技”公司,许多监管机构感到非常担心。实际上,就在上个月,香港证券及期货事务监察委员会已经就公司在使用云计算时如何访问记录发表了声明。而且,最重要的是,数据隐私问题日益严重,当机器而不是人类做出决策时,如何监管金融服务行为的基本问题也变得尤为重要。

我们认识到,香港证券及期货事务监察委员会必须对创新利益持开放态度,但是我们的底线是需要对新技术的风险保持警惕。基本的解决方案总是技术中立的。相同的业务,相同的风险,相同的规则。

加密资产的最新趋势

但正如我所说,与大多数资产相比,监管活动最多的还是涉及加密资产的行业。

这个行业里有许多不同的名称:包括“ cryptocurrencies”(加密货币)——尽管官方部门故意不使用该术语,因为这似乎暗示它就是一种加密的”“货币;还有数字代币digital token),初始代币发行(ICO)和其他等同于货币的名称。但是在香港证券及期货事务监察委员会,我们一直使用虚拟资产作为相对中立的标签。

毫无疑问,这些虚拟资产已经开始进入传统金融市场,大多数也被归入到现有证券监管范围之内。

其中一个典型例子是比特币期货,现在一些美国知名交易所已经开始提供此类产品。

在其他领域,过去为传统金融资产(比如股票,债券及其衍生品)提供安全托管服务的公司,现在也在寻求为虚拟资产提供类似的服务。保险公司更愿意提供保险,虚拟资产业务的需求也促使“四大”会计师事务所向这一领域扩展。

另外,一些大型的、完善的金融机构正在寻求在私有区块链上开发自己的加密代币,以便为机构客户提供实惠、即时的跨境支付服务。

在这种市场环境下,让我对所谓稳定币(尤其是Libra)的兴趣大增。

这些稳定币通常声称拥有一套价值稳定机制,会与法定货币、大宗商品、或是一篮子其他加密资产支持虚拟代币(或虚拟货币)挂钩。虽然稳定币不一定是100%稳定的,但是这种机制与比特币之类的加密货币完全相反,后者没有任何内在价值,因此具有极大的波动性。稳定币所具有的相对稳定性(或者干脆直接称其为稳定性)是其关键属性。正如稳定币自己所说的那样,他们可能会加快在非银行市场中的金融包容性,并降低跨境支付的成本。

但你一定会从媒体报道中注意到,稳定币的提议已经引起一系列政客、中央银行家和金融监管机构的严重关注,尤其是一些能够在全球范围内迅速采用的稳定币。

Facebook的Libra项目自六月份推出以来就一直遇到各种租赁,最近几周一些早期参与者也相继离开。

但是,不管未来的前景如何,Libra项目已经吸引了全球各地监管机构的关注,他们也都开始非常认真地去看待虚拟资产存在的风险和机遇。与去年相比,这是一个很大的变化。我们现在意识到,与过去不同,任何一家令人信服的官方部门对策都需要在两个重要方面进行适当协调。

首先,涉及到国内数据隐私、金融稳定、市场竞争、反洗钱以及消费者和投资者保护的监管机构,需要比以往任何时候都要加强全方位的合作。这是因为稳定币项目,特别是那些拥有大型生态系统科技公司提出的稳定币项目,在上述这些领域里都存在风险。

除了给监管机构带来挑战之外,第二个方面是所有这些主管部门还必须在全球范围内进行协调,以应对监管套利的实际风险。

令人担忧的是,大型科技公司的平台上拥有海量用户群,如果他们推出的零售稳定币在某一个司法辖区获得批准,无论是作为证券、支付系统、基金、交易平台还是其他类别(或任意两者的组合),会很容易迅速走向全球。甚至有人担心,全球稳定币可能会导致一些国家(尤其是在发展中市场中)失去对本国货币和货币政策的控制。

实际上,稳定币的出现,已经引发了有关数字化和货币私有化的根本性问题,以至于全球中央银行、监管机构和政府开始研究全球性的多边解决方案,香港证券及期货事务监察委员会也密切参与其中。

因此,请留意这一领域——未来将会有更多事情发生。

SFC对金融科技倡议的更新

但是,今天我想集中讨论在应对新技术中香港证监会所做的事情。

对香港金融管理局,最大的事情是虚拟银行。

对证监会而言,我们工作的重点是是否要监管平台(通常称为“加密货币交易所”),公众可以通过这些平台交易各种虚拟资产。

我们认为这是当务之急,因为此类平台已在香港激增,到目前为止,这些平台很大程度上没有任何形式的监管。

为什么会这样呢?这是因为大多数虚拟资产都超出了“证券”或“期货合约”的法律定义。因此,如果平台仅提供这些“非证券”类型的加密资产进行交易,则平台本身的操作就不会受到任何投资者保护法规的限制。

尽管如此,我们并未在这个领域保持无所作为。

例如,我们在一些案例中进行了干预(主要涉及ICO),在这些案例中,我们提供了监管指导,发布了警告或在某些情况下采取了正式监管行动。

但是,我们的政策工作主要集中一些企业,这些企业在虚拟资产领域与金融服务和广大公众互动最密切。首先是具有虚拟资产敞口的投资基金。其次,正如我已经提到的,公众可以在其中交易虚拟资产的平台。

在基金方面,我们从去年金融科技周上的公告开始,接着是制定了用虚拟资产分红的基金经纪人的详细行为标准以及基金经理本人的预期标准。

这些措施意味着现在可以在基金管理,分红或同时在两者上保护投资者利益。

剩下的是虚拟资产平台这个关键领域。因为公众主要是通过这些平台买卖虚拟资产。更重要的是香港拥有众多此类平台。

因此,今天晚些时候,我们将发布一个新的监管框架,该框架使虚拟资产交易平台可以由证监会进行监管。

虚拟资产交易平台的监管框架

这是一项重大进展,它建立在我去年在金融科技周上列出的框架上并更进一步。

当时,我们非常了解虚拟资产交易平台带来的特殊风险。

用户加密资产的安全托管和网络安全是主要关注点。 平台被黑客入侵的案例很多,投资者蒙受巨大损失。 交易规则可能不透明,不公平,并且加密货币市场容易受到操纵。

公众通常直接通过互联网在这些平台进行交易,而不是通过SFC监管的经纪人或顾问进行交易,否则他们将提供宝贵的保护层。从反洗钱和反恐融资的角度来看,基于区块链的加密资产的匿名性和其他技术特征是一个主要问题。

因此,考虑到所有这些风险,我们会见了许多加密货币平台运营商,以了解我们是否可以设计出可靠的监管响应,以及某些平台是否实际上能够在受监管的环境中运行。在深入研究了这些平台的独特技术和运作特性之后,我们最终得出结论,其中一些可以由我们进行监管。

因此,我们今天将宣布的是加密货币平台监管的详细方案。它极大地借鉴了我们传统证券经纪商和自动交易系统的标准。但是,也修改了这些标准以专门适于加密货币行业所基于的技术。

我们新的监管框架涵盖了所有关键的投资者保护问题,包括资产的安全托管,了解你的客户的要求,反洗钱和市场操纵。而且,它还瞄准了我们已经习惯的许多新概念,例如冷热钱包,分叉,空投等。我们还将为平台制定标准,以决定是否上架交易新的虚拟资产。

我们将确保平台运营商们仅给专业的投资者们,且仅向那些能证明自己在这一领域有足够的投资知识的人提供服务。

最后,所有执照平台都必须为虚拟资产丢失或被盗进行投保。

现在,非常重要的一点,我之前提到了,证监会仅有权去监管从事虚拟资产或者证券交易的平台,而这些东西是法律意义上的证券或者期货合约。比特币和其他更常见的加密货币,并不属于证券。

在我们的新框架中,没有什么能改变这一立场。它只适用于那些至少包含一个加密资产或代币交易的平台。但一旦这种情况发生,我们的新规则将适用于所有的平台操作,即使在平台上交易的其他虚拟资产绝大多数不是证券。

因此,本质上,这是一个允许平台运营商选择性加入监管的框架。加入的好处是,它可以对所有客户说,它是一家受监管的企业。一旦向选择加入的平台发放牌照,投资者就能轻松区分受到适当监管的平台和所有其它平台。

新牌照的申请

从今日起,证监会将邀请平台运营商提出牌照申请,而这些平台运营商必须承诺并有能力遵守我们的牌照准则及持续的操守规定。

现在,尽管我们已经为那些选择被监管的平台提出了一个全面的制度,但事实是,我们是在现有的立法下这样做的,而这些立法并没有考虑到加密领域。这给我们留下了不可避免的差距和局限性。

首先,在经过证监会授牌的平台进行虚拟资产交易将不受传统证券或投资基金的监管。

例如,对于非合法证券的虚拟资产没有披露要求——而这些虚拟资产交易在授牌平台交易量中仍然占据了大部分。

此外,香港证监会通常有权对市场参与者的不当行为采取法律行动,但这一权力不适用于获得许可的虚拟资产交易平台。这是因为这些平台不是公认的证券交易所或期货市场。

我们还认识到,香港拥有数以十计的虚拟资产交易平台,这些平台虽然对投资者保护构成严重担忧,但在新的监管框架下,它们可能不会申请香港证监会牌照。

正如我所说的,他们可以很简单地通过确保在他们的平台上交易的虚拟资产都不是“证券”来做到这一点。他们很可能认为,香港证监会的监管前景不容乐观或成本过高,他们宁愿继续作为一家完全不受监管的企业去运行。

我们认识到,这仍然是最显著的局限性,这也解释了为什么我们目前能做的最多的就是提供一个可以选择进入的解决方案。

尽管香港的虚拟资产交易平台不断发展,但我们当然可以完全推迟任何监管方面的回应。我们本可以等到任何覆盖整个虚拟资产行业的新立法出台。

但是,我们认为,仅仅因为我们不能提供全面的答案而逃避现实是错误的。立法通常是一个相当长的过程。现在就采取行动显然符合公众利益,允许投资者选择只参与那些同意接受监管的加密平台或“交易所”。

但我也应该强调,这只能是一项临时措施。虚拟资产领域的快速发展迫切需要新的、全面的立法,使创新能够在新的风险被有效规避的环境中促进投资者和经济体的创新蓬勃发展。

正如我在开头所提到的,围绕稳定币机制提出的具有革命性质的提议,可能会促使人们加快思考一套总体的、全球一致的监管机制。

另外一个事情。我们非常关注平台向公众提供虚拟资产及期货合约的行为,尤其是高杠杆合约的交易行为。它们波动剧烈,风险极高,估值极其困难。提供这些合约的平台也因在期货合约期内改变交易规则而受到批评,包括暂停交易或回滚交易。

因此,我们今天将发布第二份声明,提醒投资者注意这些风险。此外,根据《证券及期货条例》或《赌博条例》,提供虚拟资产期货进行交易的机构,其交易行为可能被定性为非法活动。

结论

最后,我想再次强调,我们的规则是有据可循和技术中立的。我们面临的挑战是,如何在这样一个瞬息万变的环境中,应用始终如一的投资者保护原则,并就创新技术的使用提供有用的、详细的指导。我们和全球其他监管机构希望,金融科技能够蓬勃发展,提高所有从业者的信心。

至于某些虚拟资产——尤其是那些没有内在价值的资产——是否具有有用的社会功能,或者是否可以被视为与传统金融资产等同,目前尚无定论。但很明显,如果我们对虚拟资产的经营者进行监管,我们应当让其遵守与其他金融系统相同的行业准则。

因此,我们希望今天我们宣布的措施能够鼓励新科技的发展、影响国际辩论,并且为投资者提供更多元化的选择和更好的产出。

谢谢大家,祝大家享受接下来的金融科技周。

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